“郑爽事件”仍折射出影视行业演员薪酬面临的规制与税收监管乏力等一系列问题。如何解决影视行业高酬金及与之相应的税收问题，如何平衡影视行业中市场调节与政府规范管理之间的关系，如何将法治理念落实在影视行业演员酬金管理之中，仍为影视行业亟待解决的核心问题与治理困境。

为破解这一治理困境，近年来政府、影视行业已做出了很多努力，但仍频频出现市场调节“失灵”、行业自治效果不佳的情况。归根结底， 此问题需解决政府层面的行政法规规制问题，并以此为基础尽快建立相关行业薪酬管理的法律体系，提高相关规范的立法层级，真正实现行业自我规制、政府规制、立法规制的有效综合调解手段，是亟待行政法学深入研究的重要课题，并且该研究也有助于保证我国影视行业朝着健康、有序的方向发展。

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行业自治与行政规制的争论

2017年9月4日国家新闻出版广电总局、 国家发展改革委员会、财政部、商务部、人力资 源和社会保障部五部委联合下发了《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》（新广电发 [2017]191号，下称“五部委通知”）。同年9月22日，中国广播电影电视社会组织联合会电视制片委员会、中国广播电影电视社会组织联合会演员委员会、中国电视剧制作产业协会、中国网络视听节目服务协会联合发布《关于电视剧网络剧制作成本配置比例的意见》（俗称“限薪令”）。这两项规定的出台，结束了之前针对影视行业演员高酬金是否以及如何进行限制的争论。

在2017年五部委通知及限薪令发布之前，针对影视行业演员“天价片酬”这一问题存在着两种相背的观点。一种观点认为，影视行业演员的高收入极度不合理，其在总投资中占比过高，挤占了其他环节的制作经费，不利于行业发展，应当加以限制；而另一种观点认为，市场价格的存在有其合理性，应由市场按市场需求及市场规律自行调节，不应予以其他形式的限制。

这两种观点实质上体现了政府与市场之间的界限问题，即政府行政权力的边界应如何界定，是否应直接介入市场以及介入到什么程度的问题。随着影视行业演员酬金的不断上涨，不断出现一部电影或电视剧个人片酬“过亿”的现象，影视剧的制作、制片公司的项目开发以及影视行业的整体发展都受到了很大的负面影响。这一畸形现象也对未成年人造成了错误的价值导向，受到社会的普遍诟病。在这样的背景下，政府规制的介入变为一种必然。

02

影视演员薪酬规制体系现状

2017年9月4日五部委联合下发的《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》第三条规定：“建立和完善科学合理的电视剧投入、分配机制。充分尊重和鼓励原创，在投入和分配上体现创意和知识的价值。行业组织出台电视剧成本配置比例指导意见，引导制作企业合理安排电视剧投入成本结构，优化片酬分配机制。规范购播和宣传行为，维护行业健康发展，严禁播出机构以明星为唯一议价标准。综艺节目、网络剧参照电视剧的规定执行。”

为了贯彻执行五部委通知，2017年9月22日，中国广播电影电视社会组织联合会电视制片委员会、中国广播电影电视社会组织联合会演员委员会、中国电视剧制作产业协会、中国网络视听节目服务协会联合发布《关于电视剧网络剧制作成本配置比例的意见》，即俗称的“限薪令”。限薪令规定了三方面的内容：

一是要求各会员单位及影视制作机构把演员片酬限定在合理制作成本内，全部演员的总片酬不超过制作总成本的40%，其中，主要演员不超过总片酬的70%，其他演员不低于总片酬的30%。

二是如果演员总片酬超出制作成本40%，则需要向所属协会（中广联制片委员会、电视剧制作产业协会或中国网络视听节目服务协会）及中广联演员委员会进行备案说明。

三是要求各会员单位、影视制作机构及广大电视剧网络剧从业人员要把德艺双馨作为职业理想和目标追求，自觉抵制不合理高片酬等不良行业风气。

2018年至2019年为贯彻或响应以上五部委通知及限薪令，各部委及行业协会相继颁布了一系列规定，并形成了我国影视行业演员薪酬相关规定的现有立法规制体系。

以时间线及规范性质为视角，现有规定包括：

1. 2017年9月4日，国家新闻出版广电总局、 国家发展改革委员会、财政部、商务部、人力资源和社会保障部五部委联合下发了《关于支持电 视剧繁荣发展若干政策的通知》，性质上属于创制性行政规范性文件，为其他规范的颁布和执行 提供了依据。

2. 2017年9月22日，中国广播电影电视社 会组织联合会电视制片委员会、中国广播电影电视社会组织联合会演员委员会、中国电视剧制作产业协会、中国网络视听节目服务协会联合发布的《关于电视剧网络剧制作成本配置比例的意见》（“限薪令”）。限薪令性质上属于行业自治规范与行政规范性文件，调整对象为电视剧和网络剧，规定全部演员的总片酬不超过制作总成本的40%，其中主要演员不超过总片酬的70%，其他演员不低于总片酬的30%。

3. 2018年6月31日，中央宣传部、文化和旅游部、国家税务总局、国家广播电视总局、国家电影局联合印发《通知》（“2018通知”）， 规范电影、电视剧、网络视听节目，要求加强对影视行业天价片酬、阴阳合同、偷逃税等问题的治理。《通知》性质上属行政规范性文件，亦规定每部电影、电视剧、网络视听节目全部演员、嘉宾的总片酬不得超过制作总成本的40%，主要演员片酬不得超过总片酬的70%。

4. 2018年10月31日，国家广播电视总局《国家广播电视总局关于进一步加强广播电视和网络视听节目管理的通知》（“综艺限薪令”）。综艺限薪令属行政规范性文件，适用于综艺节目、电视剧、网络剧及网络电影。其规定与限薪令类似， 要求每个节目全部嘉宾总片酬不得超过节目总成本的40%，主要嘉宾片酬不得超过嘉宾总片酬的70%；每部电视剧、网络剧及网络电影全部演员片酬不超过制作总成本的40%，其中主要演员不超过总片酬的70%。

5. 2019年4月19日，中国广播电影电视社 会组织联合会电视制片委员会发布《关于严格执 行电视剧网络剧制作成本配置比例规定的通知》（“执行规定”）。执行规定性质上仍属行业自治规范和行政规范属性，重申了全部演员的总片酬不超过制作总成本的40%，其中，主要演员不超过总片酬的70%，其他演员不低于总片酬的 30%。如出现全部演员的总片酬超过制作总成本的40%的情况，制作机构需向所属协会进行备案并说明情况。

03

现有影视演员薪酬规范体系的特点

就目前与影视行业演员薪酬相关的四个规范性文件的体系及内容关系来看，体现了如下特点：

第一，2017年“五部委通知”确立了政府规制介入的政策性根基，虽未规定细节，但对后续规范的公布起到了基础性作用，具有授权文件的性质。五部委通知第三条：“行业组织出台电视剧成本配置比例指导意见，引导制作企业合理安排电视剧投入成本结构“明确了授权。

第二，为贯彻五部委通知，“限薪令”明确 提出了影视行业薪酬规制的具体规范办法，明确了演员片酬、主要演员片酬的占比比例，确立了具体行业行政法律规范。影视行业内曾有对“限薪令”是否属行政规范性文件的争论，笔者认为，限薪令开宗明义的释明其立法根据是《关于支持 电视剧繁荣发展若干政策的通知》，即五部委通知，而五部委通知性质上属于是创制性行政规范性文件，其中第三条授权的规定可作为“限薪令”的授权规范。在此背景和前提下，电视制片委员会等社会团体因该创制性行政规范性文件的特别明确授权取得了管理演员薪酬的权力，因此，其制定的“限薪令”在性质上便不属于社会团体的自治规范，而转变为因有特别授权而制定的行政规范性文件，具有了法律拘束力。行业组织不仅作为政府行政管理相对人，同时也作为被授权人行使行政主体的公权力，对影视制作机构及演员进行公共管理。

第三，2018年6中央宣传部、文化和旅游部、 国家税务总局、国家广播电视总局、国家电影局联合印发的《通知》，即“2018通知”为“限薪令” 的法律约束力再次作出了背书。

第四，“综艺限薪令”将薪酬规范的适用范围扩展到了综艺节目及网络视听节目，进一步扩大了限薪令的适用范围。

第五，“执行规定”则是对“限薪令”、“综艺限薪令”内容的再次重申。与前三个规定共同构成了目前我国影视行业演员薪酬的法律体系。限薪规定的调整范围已由电视剧、网络剧扩展至电影、综艺节目、网络视听节目，实现了对影视行业演员薪酬的全方位规制。

04

现有影视演员薪酬规范体系的问题与解决思路

在明确规范体系、规制内容的同时，我们也应总结现有影视行业演员薪酬规范体系的问题， 这些现有问题的解决，将是未来相关法律规范颁布及施行的现实目标。

首先，从中国法律规范层级角度，现有薪酬规范体系总体法律效力不高。特别是“限薪令”，根据法律规范的等级结构理论，作为被授权组织制定的规范性文件是基于上级规范的授权而存在，处于宪法、法律、法规、规章，规范性文件这一 规范链条的最末端，也即法律效力位阶的最低端。

其次，不同于与此相关的税务问题及税务行政机关的介入，现有薪酬规范体系还没有设定更具实效性的行政处罚、行政强制等措施。惩罚性行政措施的缺失在一定程度上削弱了影视行业演员薪酬规范体系的权威性与可执行力。综合分析目前的可用行政措施，主要体现在“上线报批” 时提交的成本构成等财务信息的审査，惩罚性措施为不批准上线播出。而在提交财务信息的过程中，出品方和制片方往往为了顺利上线会配合演员方做技术性处理与调整，这也为行政机关的成本审査增加了实质难度。

第三，关于基本权利限制法律保留的争论。这一争论的由来，与前述关于“限薪令”属行业自治规范还是行政规范性文件的争论息息相关。持“限薪令”有违法之嫌观点的人认为，根据基本权利限制的法律保留理论，对于基本权利的限制必须由法律来规定，而未经上位法及公权力对于基本权利的限制行为的法律授权，“限薪令” 等文件不具有规范性法律文件的性质，甚至有法律效力瑕疵之嫌。

笔者认为，虽然“限薪令”等规范性文件在法律位阶中的地位较低，但正如对五部委文件与 “限薪令”关系中所论述，“五部委通知”在性 质上属于创制性行政规范性文件，其中第三条的授权性规定可作为“限薪令“的授权规范。因此，即使“限薪令”欠缺必要的法律后果，需要在制作机构违反备案管理的法律后果上做出进一步的规定，但这并不影响其规范性文件的法律性质。

为了解决上述问题，应切实加强影视行业演员薪酬相关规范体系的法律实效，逐步形成完整的假定、处理、制裁的法律规范的逻辑结构。特别是关于违反相关规定的制裁问题，需明确行为人（不仅是演员，包括相关制作机构及投资出品方）违反相关规定所要承担的法律后果，增进法律强制力以保障法律规范得以有效地遵守与执行，在影视相关合同的签订过程中便发挥实际拘束力，就有关部门职责分工、具体实施、具体监督等关键性事项作出立法性规定。例如，可基于我国目前唯一的一部影视相关法律《电影产业促进法》, 进行必要的修改，增加影视行业演员薪酬限制规定，或明确国务院、相关行政部门或相关行业协会指定相关行政法规的授权性规定。

当然，除了立法层面的努力之外，与反避税、反偷漏税相结合，还需以行业规制手段避免其他方式的变相薪酬增加，如片酬入股、分期付款等，并将新出现的变相增加薪酬的行为逐步纳入政府规制体系之中，综合运用多种手段共同发力，弥补市场调节失灵或我国影视行业协会自治不足的现状。